今天是:
 
当前位置: 首页 > 正文

防洪法概述

作者: 时间:2016-03-21  稿件上传:admin

  《中华人民共和国防洪法》于1997年8月29日全国人民代表大会常务委员会审议通过,自1998年1 月l日起施行。《防洪法》包括总则、防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障措施、法律责任和附则,共8章66条。本讲主要介绍防洪法的重点内容和有关责任规定。

  1 防洪法的立法宗旨和制定意义

  防洪法作为一部调整人类在与自然的斗争中所形成的社会关系的专业法律,其根本目的是要减轻洪涝灾害,维护人民的生命和财产安全,保障社会经济的稳定发展。

  (1)洪涝灾害是中华民族的心腹之患,减轻和防御洪涝灾害,是多少年来中华儿女为之不懈努力的奋斗目标。我国是一个江河众多的国家,有流域面积在100平方公里以上的河流5万多条,总长度约45万公里。水资源和河川径流在地区上分布很不均匀,在时间分配上比较集中,年际变化很大,连丰、连枯年份经常出现,加之复杂的地理、气候条件,使我国成为世界上水旱灾害最严重的国家之一。就洪灾而言,全国三分之二的国土面积受着不同程度的洪涝灾害的侵袭,洪水灾害十分频繁。据历史记载,从公元前206年至1949年的2155年间,中国发生较大洪水灾害1092次,平均每两年就有一次较大的水灾。建国以后和本世纪以来,虽然我国在水利建设方面取得了举世瞩目的成就,但洪涝灾害的频繁程度并未减少,洪涝灾害仍然是我国经济社会发展进程中的心腹之患。特别是随着经济社会的发展,产业和财富进一步集中,同样的洪水给社会经济带来的损失及对人民生活质量的影响远远大于历史上的任何时期。因此,采取各种措施,防御、减轻洪涝灾害,维护经济社会的稳定发展显得尤为重要,这也是防洪法立法的宗旨所在。

  (2)一段时期以来,一些地方乱砍滥伐、围湖造田等现象十分普遍,导致植被破坏,水土流失加剧,江河湖库淤积,滞洪、行洪能力锐减,同样的洪水,水位越来越高,持续时间越来越长,防洪形势日趋严峻。同时,受利益的趋使,一些地方对河道及防洪工程设施缺乏强有力的保护,对蓄滞洪区的安全与建设缺乏有效管理,加上防洪规划难以落实、防洪投入不足,致使防洪标准偏低,洪灾损失严重。制定防洪法,就是要针对上述问题进行规范,通过法律手段,理顺防洪活动中的各种社会关系,最终达到预防、治理、减轻洪涝灾害之目的,从而保障人民的生命和财产安全,促进经济社会的发展。

  2 防洪工作的原则

  《防洪法》第二条规定,防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。

  ①洪水的流域性特征决定了防洪活动是一项复杂的、综合的流域性工程。江河洪水是一个按照流域运动的动态整体,其上下游及干支流的洪水传递都相互关联,有其内在的运动规律。洪水成因复杂,涉及地理、环境、气候等多种因素,泛滥后所造成的损失往往也是多方面的。因此,防洪活动必须根据洪水的特点,根据该流域的经济发展的状况及在国民经济中的地位,结合国土整治、生态环境的保护及水资源的综合开发等情况,进行跨地区、跨行业的综合分析,全面规划。由于防洪工程是一项投资巨大的公益性事业,在我国目前经济尚不发达的情况下,更要注重全面规划,避免重复建设等不必要的浪费。规划是工作的目标,对全盘工作起了统领的作用。防洪规划就是统领防洪工作的战略部署,是防洪工作的基本依据。因此,在防洪工作中必须坚持全面规划这一重要原则。

  ②根据防洪工作的特点及洪水灾害所造成的严重后果,本法强调了防洪工作要坚持统筹兼顾的原则。所谓统筹兼顾,是指在防洪工作中必须兼顾上下游、左右岸、干支流的关系,局部利益和整体利益的关系,重点防护和一般防护的关系。由于防洪工作是一项跨地区、跨部门的综合性活动,涉及方方面面,与百姓的生活息息相关。因此,防洪工作必须统筹兼顾,谨防顾此失彼,努力用最低的代价获得最高的防洪效益。

  ③防洪工作一是要预防,二是要治理,其中预防更为重要。作好预防工作,就是要做到未雨绸缪,有备无患。预防为主,要求人们在思想上高度重视,行动上坚持不懈地抓好防洪工作。洪涝灾害,是一种自然灾害,人类不可能完全避免,但是人类可以通过采取一些措施,如根据气候变化情况及地理特点等对洪水来临的时间和程度进行综合分析,制定防汛抗洪的应急预案,修建高标准的防洪堤坝,加强薄弱环节的建设,加强上游的水土保持等等措施来防治洪灾。只有长期的不间断的做好预防工作,洪水来临时,才能够及时、稳妥地采取各种应急措施,减少洪水给人类造成的损失。

  ④防治洪水是一项系统工程,只有多措并举、综合治理,形成综合的防洪体系,才能有效地治理洪水,偏废了任何一方,都会使防洪工作陷于困境。1998年我国长江和松花江、嫩江所遭遇的流域性特大洪水,主要是由于气候异常所造成的,但洪水来势如此凶猛,与多年来上游地区乱砍滥伐森林,植被破坏及修建阻水工程,河道不畅等等都有重大关系。如果不立即着手进行森林保护工作,防治水土流失,治理小流域,疏浚河道,只靠修筑堤坝是难以从根本上挡住洪水的。这使我们进一步认识到综合治理的重要性。综合治理还包括根据水的特性,通过治理,变水害为水利,为干旱地区提供水资源。历史的经验告诉我们,采取单一措施进行防洪,其效果是有限的,只有采取综合措施,进行系统防治,才是防治洪水的根本途径。因此,本法将综合治理作为一项基本原则确定下来。

  ⑤防洪工作还须遵循局部利益服从全局利益这一重要原则。这个原则适用于我国防洪工作的各个方面,其中包括对蓄滞洪区的规定。我国一方面地域辽阔,洪涝灾害频繁,同时由于经济发展水平所限,全社会用于修建水利工程设施的投入难以满足抵御各种标准洪水侵袭的要求,防洪能力十分有限。在这种情况下,为了将洪水损失减少到最低,不得已时只能牺牲局部利益以保大局。根据这一实际情况,国家在长江、黄河、淮河、海河等流域开辟了98处蓄滞洪区,在遇到较大洪水时,动用蓄滞洪区分蓄洪水,以确保重点地区的防洪安全。强调局部利益服从全局利益就是强调从大局出发,从全国人民的整体利益出发,从某一地区的大多数人的利益出发来处理防汛抗洪事务,用尽量少的牺牲换取尽量多的人员生命和财产的安全。实践中,由于启用蓄滞洪区主要涉及到该地区内人民群众的财产和经济利益,涉及人民群众的生命安全,一些地区的领导在洪水泛滥、大坝面临决堤的情况下,往往不敢下命令启用蓄滞洪区,使国家防汛抗洪的统一领导和具体部署难以贯彻执行。因此,坚持局部利益服从全局利益的原则,对实践有直接的指导意义,无论是领导同志还是普通群众,都要牢固树立从大局出发的思想,洪水无情,只有在必要时勇于舍小家、保大家,才能使洪水得到有效的遏制,降低所受到的损失。

  3 防洪工程设施建设

  《防洪法》第三条规定,防洪工程设施建设,应当纳入国民经济和社会发展计划。

  长期以来的防洪实践证明,防洪工程设施是防治洪水的主要手段。防洪工程设施包括防洪大堤、防洪墙、水库及其他防洪工程等。防洪工程设施的建设具有两大特点:一是需要大量的人力、财力的投入,特别是资金的投入;二是工程设施虽然不直接体现经济效益,但当洪水来临时,由于修筑了高标准的防洪工程设施,对整个地区乃至整个国家的经济发展起到了保护作用。由此可见,防洪工程设施建设与一个地区乃至整个国家的经济发展状况密不可分,经济状况好,在防洪工程设施的建设上有更多的投入,就能够较好地防治洪水,保障经济的稳定发展,经济进一步发展了,又能有更多的资金用于防洪工程设施的建设,抵御大洪水的侵袭,这是一个相互作用,循序渐进的过程。所以任何一国或地区的防洪工程设施的建设始终应当与该国家或地区的经济和社会发展水平相适应,把防洪工程设施建设纳入国民经济计划一并考虑,统筹安排,就是保证防洪工程设施建设与经济发展相协调,充分发挥防洪对经济建设的重要保护作用。我国正处在社会主义的初级阶段,经济尚不发达,一方面没有更多的资金在所有需要的地方都修建高标准的防洪工程设施;另一方面,现有的许多防洪工程设施老化失修,防洪能力降低。据统计,全国受洪水威胁的城市中,70%的防洪工程的防洪能力低于国家规定的标准。同时,洪水发生的频率和程度近几十年来有增无减,这使得在防洪工程设施建设方面的投入和需求矛盾十分尖锐。本法规定将防洪工程设施的建设纳入国民经济计划,必将起到加强防洪工程设施建设的作用,有利于逐步形成与社会经济发展水平相适应的综合性防洪体系。

  4 开发利用和保护水资源

  《防洪法》第四条规定,开发利用和保护水资源,应当服从防洪的总体安排,实行兴利与除害相结合的原则。

  水是一种具有多种用途的综合性资源,但它在实际生活中既可兴利,也可为害。一方面,水是生命之源,是人类生产生活的必要资源,没有足够的水,生态难以平衡,人类无法生存,农作物得不到灌溉,一些工业生产难以开展。同时,水对人类还有多种用途,比如,水可以用来发电,为生活和工农业生产提供廉价的电力;水面可以用来养鱼、虾,发展养殖业;江河湖海可以用来放木行船,发展航运事业等等。另一方面,水过丰,也会造成洪涝灾害,历史上人们称洪水为“猛兽”,大洪水直接威胁人类的生命,给社会财富带来巨大的损失。所以,水既有“利”的一面,也有“害”的一面。水的上述特征决定了人类必须开发利用和保护水资源,同时也要防治水害。

  人们通过对水的性质及活动规律的研究发现,通过对江河湖海的治理和采取其他综合防护措施,可以兴水利、除水害,在一定条件下将水变害为利,这是人类治水活动的共同要求。就兴水利和除水害的关系而言,防治水害是第一位的,即开发利用和保护水资源的活动要以防治洪水的总体安排为前提,要采取兴利与除害相结合的原则,使开发利用和保护水资源与防治水害的活动协调发展。我国是一个既缺水,同时洪涝灾害又频发的国家。一方面我国年水资源总量为2.8万多亿立方米,人均占有水资源不足2400立方米,只占世界平均水平的四分之一;另一方面,由于地形地貌的差异和降水时空分布不均,决定了我国既多洪灾又多干旱,水旱灾害均十分频繁。所以既要充分利用和保护水资源,又必须防治洪涝灾害。《防洪法》强调兴利与除害相结合、开发利用和保护水资源相结合,在我国具有现实意义。

  5 单位和个人义务

  《防洪法》第六条规定,任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务。

  ①我国宪法规定,任何公民都有义务爱护公共财产。公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益;国家保护公共财产,禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏国家和集体的财产。我国的防洪工程设施是基础性公共设施,因此,任何公民和单位都有义务爱护和保护防洪工程设施。防洪工程设施,包括堤防、护岸、水库、涵闸、泵站、排灌渠道等,也包括防洪用的水文、通信、监测等设备设施。任何单位和个人不仅有义务自身积极维护上述设施的完好及正常运转,还有义务制止和检举不法行为人对上述设施的破坏活动。

  ②江河水情都有周期性或季节性上涨的时期,也就是人们常说的汛期。汛期是防洪工作的关键时期。历史经验和实践证明,群众参与、群策群力,是防汛抗洪工作中不可缺少的有效途径。1998年我国长江、松花江流域发生的特大洪水,如果没有广大人民群众和人民解放军的共同努力,后果是不堪设想的。因此,本条规定任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务符合防洪工作的客观要求,它使人们认识到,参加防汛抗洪不仅是参加一场保卫家园的战斗,而且是在履行一个公民、单位的法定义务。

  6 防洪工作中政府的职责

  《防洪法》第七条规定,各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导,组织有关部门、单位,动员社会力量,依靠科技进步,有计划地进行江河、湖泊治理,采取措施加强防洪工程设施建设,巩固、提高防洪能力。组织有关部门、单位,动员社会力量,做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。对蓄滞洪区予以扶持;蓄滞洪后,应当依照国家规定予以补偿或者救助。

  (1)由于洪涝灾害具有按流域发生,影响范围广,破坏性强,抢救任务紧迫、繁重的特点,决定了防洪工作是一项涉及不同地区、不同行业,需要处理各方面复杂关系的系统工程,单靠一个部门、一个单位的力量是无法做好防洪工作的。必须动员各部门、各单位、部队和广大人民群众共同参加抗洪斗争;必须集中调配有关的物资和设备,集中调度使用有关的防洪设施;气象、水文、水利、公安、交通、卫生等部门都要协同配合,各尽其责,这些都需要人民政府和防汛指挥机构的统一领导和安排。因此,防洪工作必须强调在各级人民政府的统一领导下进行。

  (2)洪水无情,洪水过后及时组织开展灾后恢复和救济工作,迅速恢复生产、重建家园是各级人民政府应尽的义务。主要包括:保证受灾群众的居住条件及吃饭、穿衣、喝水等基本生活条件,安排好救灾物资的供应;组织卫生防疫人员深入灾区,密切注意疫情,做好防病工作;加强社会治安,维护社会秩序;尽快修复水毁的水利工程、电力、交通、通讯等基础设施等等。

  (3)我国江河中下游河道行洪能力普遍不足,在遇到超标准洪水时往往需要启用蓄滞洪区,而目前对蓄滞洪区的建设及管理存在亟待解决的问题:一是蓄滞洪区内的安全设施严重不足,人员转移困难,安全无保障;二是运用后得不到补偿。因此,运用起来难度很大,不能适应防洪工作的需要。为了改变这一现状,《防洪法》规定了各级人民政府对蓄滞洪区有依法扶持、补偿和救助的义务。

  7 治理与防护

  7.1 关于对山洪地质灾害进行防治的规定

  (1)山洪是一种由强度很大的暴雨、融雪在一定的地形、地质、地貌条件下形成的洪水。其特点是:流速快、过程短、突发性强、破坏力大;通常发生在温带和半干旱地带的山区,暴发时往往挟带大量泥沙、石块。山洪常常引发山体滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害,对人民的生命财产产生巨大威胁。为此,《防洪法》专门规定了山洪多发地区的县级以上地方人民政府,应当采取措施,积极防治山洪地质灾害,这也是我国防洪工作的一个重要内容。

  (2)防治山洪地质灾害,主要包括以下两个方面:

  一是山洪多发地区的县级以上地方人民政府应当组织有关部门在调查研究的基础上,划定重点防治区,采取防治措施。一般来说,山洪防御工作由水行政主管部门牵头,主要采取治理水土流失,搞好水土保持,进行小流域综合治理和中小河流治理等等。山洪诱发的山体滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害的防治,则由地质矿产部门牵头,通常采取划定重点和危险区域,建立群测群防体系,做到群专结合;制定完善山洪地质灾害防御预案,落实山洪地质灾害防治责任人等等。不管山洪防御还是山洪地质灾害防治,都要加强宣传教育,增强群众躲灾避险、自救互救意识,提高自我保护能力。同时,国土、气象、水利等部门要在政府的领导下紧密配合,随时关注天气变化,及时发布险点险区暴雨预报;一旦出险,要立即利用多种手段预警,迅速组织群众转移,确保人民生命安全。

  二是由于山洪及其所引发的泥石流、滑坡等地质灾害破坏性大,暴发时往往冲毁村镇、铁路及其他设施,为了避免损失,《防洪法》规定,城市、村镇和其他居民点以及工厂、矿山、铁路和公路干线的布局,有关部门在建设规划时要统筹考虑,避开山洪威胁。对已经建在受山洪威胁地方的,应当采取防御措施。

  7.2 关于禁止在河道、湖泊管理范围内进行某些有碍行洪活动的规定

  从近几年我们水政监察工作实践中掌握的情况来看,这方面的违法现象比较突出。《防洪法》第二十二条、二十三条作了明确、具体的规定:河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用,应当符合行洪、输水的要求。一是禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,倾倒垃圾、渣土,从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。二是禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。三是在船舶航行可能危及堤岸安全的河段,应当限定航速。四是禁止围湖造地。已经围垦的,应当按照国家规定的防洪标准进行治理,有计划地退地还湖。五是禁止围垦河道。确需围垦的,应当进行科学论证,经水行政主管部门确认不妨碍行洪、输水后,报省级以上人民政府批准。六是对居住在行洪河道内的居民,当地政府应当有计划地组织外迁。

  7.3 关于处理壅水、阻水工程设施的规定

  《防洪法》第二十六条规定,对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施,根据防洪标准,有关水行政主管部门可以报请县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令建设单位限期改建或者拆除。

  (1)这是一条相当严厉的硬规定。在行政执法实践中,水行政主管部门通常据此报请政府采取强制性行政措施,责令建设单位限期改建或者拆除壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施,其目的是为了清除河道障碍物,保障行洪畅通。所谓壅水是指由于水流受阻而产生的水位抬高。例如在河流中建造的闸、坝或桥墩,均能引起壅水。特别是在河道中建设桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施,如果不符合防洪标准或有关技术要求,就会成为阻水障碍物。这些活动有的缩小了过洪断面,有的增大了糙率,减小了流速,阻碍了洪水畅泄,影响河势稳定,威胁堤防安全。

  (2)在河道、湖泊管理范围内建设的桥梁、码头、引道和其他跨河工程设施,一般都是国家投资建设的基础设施或比较重要的工程设施,其重要性是其他一些普通阻水障碍物所不能相比的。但如果考虑失当,严重阻水,影响防洪安全,也要进行处置,且在程序上严于对普通阻水障碍物的处置。

  8 防汛抗洪

  8.1关于防汛抗洪工作的责任制度和职责分工的规定

  《防洪法》第三十八条规定,防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制,统一指挥、分级分部门负责。这一规定是做好防汛抗洪工作的重要保证,包括两方面内容:

  (1)行政首长负责制,即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负总责。防汛抗洪工作的行政首长负责制,并不是仅适用于汛期,而是一种常年的工作制度。具体讲,主要包括:

  第一,负责组织制定本地区有关防洪的措施、办法。组织做好防汛宣传和思想动员工作,增强政府、部门和广大群众的水患意识。

  第二,根据流域总体规划,动员全社会的力量,广泛筹集资金,加快本地区防洪工程的建设,不断提高抵抗洪水的能力。负责督促本地区重大清障项目的完成。

  第三,负责组建本地区常设防汛办事机构,协调解决防汛抗洪经费和物资等问题,确保防汛抗洪工作顺利开展。

  第四,组织有关部门制定本地区主要江河、重要防洪工程、城镇及居民区的防御洪水和台风的各项措施预案,并督促各项措施的落实。

  第五,掌握本地区汛情,及时作出部署,组织指挥当地群众参加抗洪抢险,坚决执行上级的防汛命令。在防御标准内洪水时,要确保防洪工程的安全;遇超标准洪水,要采取一切必要措施,尽量减少洪灾损失,切实防止因洪水而造成大量人员伤亡事故。重大情况,要及时向上级报告。

  第六,洪灾发生后,组织各方面力量迅速开展救灾工作,安排好群众生活,尽快恢复生产,修复水毁防洪工程,保持社会稳定。

  各级行政首长对防汛抗洪工作必须切实负起责任,确保安全度汛,防止发生重大灾害损失。如因思想麻痹、工作疏忽或处置失当而造成重大灾害后果的,要追究其领导责任,对情节严重的,追究其相应的法律责任。

  (2)分级、分部门负责制。分级负责是我国行政管理工作的一项基本制度,防汛抗洪工作实行分级负责,符合防汛抗洪工作的实际需要,也是适应行政管理工作的需要。各有关部门在本级人民政府的领导下,服从统一指挥、统一部署,并根据职能和分工各司其职、各负其责、密切配合。一般来说,涉及的这些部门,也就是防汛抗旱指挥机构的成员单位。由于各地自然条件有别、防洪任务轻重不一,成员单位组成不尽相同。比如我们咸宁市,自古以来水旱灾害就十分频繁,特别是洪魔肆虐严重,防洪任务艰巨,历届市委、市政府对防洪工作都高度重视,比作“天大的事”,所以市防指成员单位多达三十多家。

  8.2关于防汛指挥机构设置的规定

  《防洪法》第三十九条主要对各个层次防汛指挥机构的设置进行了规定,主要是三个层次。一是国务院设立国家防汛指挥机构,负责领导、组织全国的防汛抗洪工作,其办事机构设在国务院水行政主管部门。二是在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构,指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作,其办事机构设在流域管理机构。三是县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构,在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下,指挥本地区的防汛抗洪工作,其办事机构设在同级水行政主管部门。

  关于防汛指挥机构及其办事机构,社会上许多人认识不准确,或者有偏差。借此机会,也向大家作个说明。

  (1)各级政府设立的防汛指挥机构(简称为“防指”,国家则简称为“防总”),其实就是代表同级党委和政府领导、组织防汛抗洪工作的一个协调机构,一般都是书记担任防指的政委,行政首长担任指挥长。

  (2)各级政府设立的防汛指挥机构的办事机构(一般简称为“防办”),则是一个常设机构,一般都有编制、有人员、有经费、有固定办公场所。大部分防办设在同级水行政主管部门,也有少数城市市区设在建设行政主管部门。

  (3)为解决我省乡镇一级防汛抗洪工作中存在的“汛期凑班子,汛后散摊子”(即汛期组建了乡镇一级的防指,却无常设的防办)问题,2005年湖北省委在《关于推进乡镇事业单位改革,加快农村公益性事业发展的意见》文件中(鄂发[2005]13号),明确要求各地在乡镇综合配套改革中,要“在乡镇经济发展办公室加挂防汛抗旱指挥部办公室的牌子”,从制度安排上对《防洪法》进行了补充和完善。

  8.3 关于汛期、紧急防汛期的规定

  《防洪法》第四十一条规定,省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律,规定汛期起止日期。当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量,水库水位接近设计洪水位,或者防洪工程设施发生重大险情时,有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。

  (1)汛期确定的依据。汛期,是防汛抗洪工作的主要期间。我国每年防汛抗洪工作的准备及行动部署活动主要依据规定的汛期到来而进行,汛期的结束而终止。确定汛期,能够有效集中安排和统一指导防汛工作,有利于提高防汛抗洪工作的效率,规范防汛抗洪行动,并避免因防汛抗洪工作不统一造成不应有的失误。确定汛期的起止日期,实际上是依据当地的洪水规律而定。由于地理和气候条件等因素的影响,降水、融雪、冰凌及台风等自然活动有一定的时间性和规律,因此,我国大部分地区进入汛期受季节的影响十分明显。例如,我国的雨季随季风的进退和西太平洋副热带高压的移动而形成,在每年的四至六月份,南岭和珠江流域即进入暴雨期,六月中旬至八月中旬长江、淮河流域进入暴雨期,七月中旬至八月,华北、东北地区进入暴雨期。同时,台风活动亦有明显的季节性,我国东南沿海每年登陆的台风有四分之三以上集中出现在七至九月份。由此可见,上述自然活动产生的洪水受季节影响大,有明显的时间规律,这一自然规律就是每年汛期确定的主要依据。

  (2)关于紧急防汛期。紧急防汛期与汛期含义并不相同,紧急防汛期一般是指汛期内的某一时段,在防汛中出现某种险情而宣布的一种防汛工作的紧急时期。在实践中的表现情形主要包括江河、湖泊的水情接近或者超过警戒保证水位或者安全流量、水库水位接近设计洪水位、防洪工程设施发生重大险情等。在紧急防汛期,发生较大洪水灾害的可能性较大,并且情势急迫,防汛抗洪任务十分紧急,有必要在这种非常时期采取一些非常的防汛抗洪措施。为了便于充分调动各方面力量,加强防汛抗洪的组织和领导,在特殊情况下规定紧急防汛期是十分必要的。宣布进入紧急防汛期,一方面要果断、准确、及时,否则贻误战机,后果不堪设想;一方面,也要慎重,否则会影响社会的正常生产、生活活动,也会造成人力、物力的不必要的浪费。

  (3)规定或者宣布汛期、紧急防汛期的权限。为了适应洪水活动规律,保证防汛抗洪工作的统一指挥和组织,在实践中由省级人民政府防汛指挥机构规定汛期。紧急防汛期一般出现于某一地域,因此,规定由县级以上人民政府防汛指挥机构宣布为宜。

  8.4关于授权防汛指挥机构有关行政措施的规定

  《防洪法》第四十二规定,对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物,按照谁设障、谁清除的原则,由防汛指挥机构责令限期清除;逾期不清除的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。在紧急防汛期,国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。

  (1)赋予防汛指挥机构行使有关行政措施权力的必要性。目前一些单位、个人不顾防洪安全,在河道、湖泊范围内人为设障的情况严重,并屡禁不止,对防洪工作构成严重危害。同时,对可能阻碍行洪的桥梁等建筑物,在必要时需要由权威部门及时作出拆除等紧急处置措施,如果在这种问题上授权不明,造成扯皮,后果不堪设想。为保证防汛抗洪工作的顺利进行,以法律形式赋予防汛指挥机构行使行政措施的权力是十分必要的。

  (2)实行“谁设障、谁清除”的原则,对逾期不清除阻水建筑物的,由防汛指挥机构组织强行清除,所需费用由设障者承担。这一规定,既明确了清除阻水建筑物的责任,也授权防汛指挥机构在清除阻水建筑物方面实施行政代执行。

  9 保障措施与法律责任

  9.1保障措施

  防洪工作作为一项社会性的公益事业,不以营利为目的,需要大量的投入。无论是江河、湖泊的治理,防洪工程的建设,还是水毁防洪工程的修复,抗洪抢险的顺利进行,都需要有坚实的经济支持才能做到。因此,《防洪法》专门设立了保障措施一章,分别就人民政府在防洪投入方面的责任、中央和地方在防洪投入范围上的划分、防洪工程建设维护资金的筹集、企事业单位和农村居民在防洪投入方面的义务等作了明确的规定,以保证防洪事业的稳步发展。

  9.2法律责任

  《防洪法》就防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障等与防洪工作紧密相联的问题作了规定,设立了一系列的法律制度,目的就在于防御与减轻洪涝灾害,维护人民的生命和财产安全,保障社会主义现代化建设顺利进行。为了确保这些制度得到实施,必须对违反这些制度的行为进行处罚。因此,《防洪法》专门设立了法律责任一章,分别就违法行为的种类及相应的处罚措施、处罚幅度等内容作了明确的规定。